I – Introdução
O desenvolvimento de projetos de extração mineral em áreas ambientalmente sensíveis tem gerado debates significativos sobre os impactos ambientais e a compatibilidade com os instrumentos de gestão territorial. Este trabalho analisa o caso do projeto de ampliação da pedreira Vale de Mós A, operado pela SECIL, localizado no Parque Natural da Arrábida (PNA), comparando-o com a situação da Serra de Aire e Candeeiros. A análise foca-se no enquadramento factual e legal, na eficácia das soluções jurídicas propostas e nas recomendações para melhorar a compatibilidade ambiental desses projetos.
II – Descrição do Caso com Enquadramento Factual
O projeto de ampliação da pedreira Vale de Mós A envolve a fusão de duas pedreiras já existentes – Vale de Mós A e Vale de Mós B – resultando em uma área total licenciada de 117,2 hectares, com uma ampliação de 18,5 hectares[1]. Localizadas na meia encosta Norte da Serra da Arrábida, estas pedreiras fornecem matéria-prima para a produção de cimento na fábrica do Outão, também operada pela SECIL[2].
A área de ampliação proposta situa-se dentro do PNA e da Zona Especial de Conservação (ZEC) Arrábida/Espichel, áreas sensíveis devido aos seus valores naturais e paisagísticos excecionais. O Plano de Ordenamento do Parque Natural da Arrábida (POPNA) classifica a área de ampliação como “Área de Proteção Parcial I”, onde atividades de exploração de recursos geológicos são proibidas[3].
O Estudo de Impacte Ambiental (EIA) realizado pela SECIL aponta que o projeto visa reduzir a profundidade da exploração, subindo da cota 40 para 80 metros, e criar um plateau de 27 hectares, adequado para futuros usos[4]. Além disso, a SECIL propõe um método inovador de lavra oculta para minimizar o impacto visual[5].
O projeto foi submetido a consulta pública a 16 de fevereiro de 2023, tendo sido emitido o parecer final em maio de 2023 como “Desfavorável”.
III – Enquadramento Legal
Aplicável a este projeto mostra-se relevante o Decreto-Lei n.º 151-B/2013[6], alterado pelo Decreto-Lei n.º 152-B/2017, que rege os procedimentos de Avaliação de Impacte Ambiental (AIA) e estabelece critérios para a compatibilidade dos projetos com os Instrumentos de Gestão Territorial (IGT)[7]. Com base no art.1/3/a do Regime Jurídico de Avaliação de Impacte Ambiental, o projeto está sujeito a AIA uma vez que se trata de uma atividade extrativa e como tal insere-se no Anexo I do mesmo diploma. O POPNA, através da Resolução do Conselho de Ministros (RCM) n.º 141/2005, proíbe explicitamente a instalação de novas explorações de recursos geológicos e a ampliação das existentes em áreas de Proteção Parcial I[8].
O Plano Diretor Municipal (PDM) de Setúbal também classifica a área em questão como espaço cultural e natural, restringindo atividades extrativas e promovendo a recuperação paisagística das áreas desativadas[9]. A proposta de Plano de Gestão da ZEC Arrábida/Espichel reforça essas restrições, proibindo a ampliação de explorações existentes[10].
IV – Análise do Sistema Jurídico: Comparação entre Arrábida e Serra de Aire e Candeeiros
De acordo com o artigo 14.º da Resolução do Conselho de Ministros (RCM) n.º 141/2005, de 23 de agosto, as Áreas de Proteção Parcial do tipo I compreendem espaços que contêm valores naturais e paisagísticos de importância excecional ou relevante do ponto de vista da conservação da natureza, além de possuírem elevada ou moderada sensibilidade ecológica. Os objetivos prioritários dessas áreas são a preservação e valorização dos valores de natureza biológica, geológica e paisagística relevantes para a garantia da conservação da natureza e da biodiversidade[11]. Nessas áreas, são permitidas utilizações do solo e dos recursos hídricos compatíveis com a preservação dos recursos naturais, como a manutenção de habitats e espécies da fauna e flora.
O Parque Natural da Arrábida (PNA), ao definir as suas áreas de proteção, visa a efetiva preservação e valorização dos valores de natureza biológica, geológica e paisagística para garantir a conservação da biodiversidade. Uma área protegida, por definição, é um local onde se preservam as espécies existentes, garantindo a manutenção dos valores e processos naturais[12]. Neste contexto, a proposta apresentada pela SECIL para a ampliação da pedreira Vale de Mós A não está de acordo com os objetivos definidos no Plano de Ordenamento do Parque Natural da Arrábida (POPNA). Estes objetivos estiveram na origem da criação da área protegida, alinhando-se com os compromissos e objetivos da Estratégia para a Biodiversidade 2030[13].
O artigo 8.º do POPNA estabelece como interditada a “ampliação das pedreiras existentes por aumento de área licenciada”. Isso parece também impedir a modificação da área licenciada das pedreiras com inclusão de áreas não licenciadas, mesmo que haja compensação com áreas a recuperar[14]. A questão central é se essa interdição abrange situações de inclusão de novas áreas não licenciadas compensadas pela exclusão simultânea de áreas licenciadas de extensão equivalente ou superior. Em tais casos, não haveria um verdadeiro “aumento de área licenciada”, mas uma redelimitação dos limites territoriais.
Uma interpretação literal e teleológica da norma sugere que a interdição visa promover a desativação das pedreiras existentes, garantindo a sua recuperação ambiental e paisagística, conforme disposto no artigo 2.º, número 3, alínea g), do POPNA[15], assim qualquer delimitação nova dos limites seria contrária ao objetivo do POPNA. No entanto, uma interpretação menos restritiva poderia considerar que a “área licenciada” compreende apenas a área cuja exploração está em curso, excluindo áreas integradas em mecanismos de compensação ambiental e ecológica. A integração de áreas exploradas sujeitas a recuperação ambiental nesses mecanismos pode resultar das negociações dos termos desses mecanismos[16].
A integração das áreas anteriormente exploradas sujeitas a recuperação ambiental e paisagística nos mecanismos de compensação pode ser potenciada em situações onde a vida útil da pedreira pode ser efetivamente diminuída, em consonância com os objetivos do POPNA e do Decreto-Lei n.º 270/2001. No caso em análise, pretende-se reduzir substancialmente a profundidade da exploração da pedreira, reduzindo a vida útil da pedreira em cerca de três anos.[17] A interpretação menos restritiva, sustentada na admissibilidade de compensação de áreas, pode ser considerada à luz dos objetivos e novos paradigmas de proteção dos parques naturais.
As compensações em espécie e a sua articulação com serviços ambientais e ecológicos têm sido incorporadas em vários níveis normativos no contexto nacional. Ocorrendo tanto através da integração nos instrumentos de gestão territorial quanto no âmbito de servidões administrativas e restrições de utilidade pública, ou ainda em medidas de matriz ambiental. Exemplos dessa integração incluem as revisões dos Planos Diretores Municipais do Porto, de Lisboa e, mais recentemente, de Sintra, além do Plano de Ordenamento do Parque Natural das Serras de Aire e Candeeiros (POPNSAC), temos assim exemplos de alterações a IGT para acomodar certos projetos. Focar-nos-emos no projeto “Fusão e ampliação da Pedreira Casal Farto nº 3” junto à Serra de Aire e Candeeiros, uma vez que foi com base na alteração do POPNSAC que a SECIL argumenta pela aprovação do seu projeto e sugere uma alteração dos instrumentos de IGT.[18]
O POPNSAC admite a possibilidade de ampliação das explorações de massas minerais em “áreas de proteção parcial de tipo II”, desde que se garanta a recuperação de área degradada da mesma exploração com o dobro da dimensão pretendida para ampliação[19]. Também permite a ampliação das explorações de massas minerais em “áreas de proteção complementar” a partir da recuperação de área de igual dimensão, de outra exploração licenciada ou de outra área degradada, independentemente da sua localização.[20]
Ora a CCDR-LVT emitiu uma AIA desfavorável ao projeto na Serra da Arrábida[21] enquanto a mesma entidade emitiu um parecer favorável condicionado na Serra de Aire e Candeeiros[22], onde foi permitida a expansão de uma exploração extrativa a 10 metros de uma área de proteção rigorosa, o que sugere uma abordagem mais flexível. Esta flexibilidade na interpretação das normas, embora possa ser defendida por necessidades locais específicas ou por um peso diferente dado ao desenvolvimento económico em relação à conservação, destaca uma preocupante variabilidade nas decisões regulatórias que pode potencialmente enfraquecer a proteção de outras áreas sensíveis sob condições semelhantes.
A discrepância nestas decisões levanta questões críticas sobre a eficácia das Avaliações de Impacto Ambiental (AIA) como ferramentas de política ambiental. Se as AIAs não forem realizadas com rigor ou se as medidas de mitigação não forem implementadas efetivamente, o sistema falha no seu papel de prevenir danos ambientais significativos. Isso não apenas compromete a biodiversidade e os ecossistemas, mas também afeta negativamente as comunidades locais que dependem desses recursos naturais para sua qualidade de vida[23].
A análise jurídica revela que o projeto de ampliação da pedreira Vale de Mós A é incompatível com os princípios fundamentais dos IGT vigentes, que visam proteger áreas sensíveis e garantir o uso sustentável dos recursos naturais[24], apesar das possíveis interpretações do art.8º do POPNA. A ideia de modificar os IGT para acomodar a ampliação da pedreira Vale de Mós A subverte os objetivos de conservação e estabelece um precedente perigoso para futuras intervenções em áreas protegidas, levantando preocupações significativas sobre a integridade e a eficácia destes instrumentos de gestão. A flexibilidade sugerida para ajustar os usos do solo às necessidades de projetos específicos pode comprometer os objetivos fundamentais dos IGT, que são garantir a proteção e a sustentabilidade dos recursos naturais[25]. Portanto, a análise conclui que a proteção jurídica oferecida ao Parque Natural da Serra de Aire e Candeeiros é insuficiente comparada à proteção mais rigorosa aplicada na Serra da Arrábida[26].
A Lei de Bases do Ambiente estabelece, no artigo 4.º, que a política de ambiente deve ser integrada e transversal, considerando a interdependência dos fatores ambientais e a necessidade de uma abordagem holística para a gestão dos recursos naturais[27]. Modificar os IGT para atender a interesses específicos de exploração mineral pode fragmentar essa abordagem, resultando em uma gestão territorial menos coesa e eficaz.
Além disso, o artigo 11.º da Lei de Bases do Ambiente enfatiza a participação pública na formulação e execução da política de ambiente, garantindo que as decisões sejam tomadas de forma transparente e inclusiva[28] A proposta de modificar os IGT sem um processo robusto de consulta pública e sem a consideração adequada das opiniões das partes interessadas contraria este princípio fundamental, reduzindo a legitimidade e a aceitação social das decisões.
O princípio da precaução, consagrado no artigo 15.º da Lei de Bases do Ambiente, também é comprometido quando ajustes nos IGT são feitos para favorecer projetos específicos sem uma análise completa dos riscos e incertezas associados. A falta de certeza científica sobre os impactos ambientais de grandes projetos de exploração mineral deve levar à adoção de medidas preventivas, não à flexibilização dos instrumentos de gestão para acomodar tais projetos[29].
A avaliação ambiental estratégica (EIA) e a avaliação de impacto ambiental (AIA) são ferramentas essenciais para garantir que os projetos de desenvolvimento sejam compatíveis com os objetivos de conservação e sustentabilidade. A Diretiva SEA e a Diretiva EIA estabelecem um quadro claro para a integração das considerações ambientais nas fases iniciais de planejamento e decisão. Qualquer tentativa de modificar os IGT para acomodar projetos específicos deve ser rigorosamente escrutinada através destes processos para garantir que os valores ambientais sejam devidamente protegidos.
A análise jurídica revela que o projeto de ampliação da pedreira Vale de Mós A é incompatível com os princípios fundamentais dos IGT vigentes, que visam proteger áreas sensíveis e garantir o uso sustentável dos recursos naturais[30]. A proposta de modificar os IGT para acomodar o projeto subverte os objetivos de conservação e estabelece um precedente perigoso para futuras intervenções em áreas protegidas. Portanto, a análise conclui que a proteção jurídica oferecida ao Parque Natural da Arrábida é insuficiente comparada à proteção mais rigorosa aplicada na Serra de Aire e Candeeiros[31]. Recomenda-se, assim, uma revisão crítica e um fortalecimento dos IGT para assegurar uma proteção ambiental eficaz e sustentável em ambas as áreas.
V – Recomendações
É imperativo que os Instrumentos de Gestão Territorial (IGT) sejam reforçados para garantir a sua rigidez e eficácia na proteção das áreas sensíveis. Qualquer alteração nos planos deve ser rigorosamente justificada com base em estudos científicos independentes que demonstrem a ausência de impactos significativos. A integridade desses instrumentos é fundamental para assegurar que as decisões de uso do solo sejam compatíveis com a preservação dos valores naturais e paisagísticos das áreas protegidas.[32]
O processo de consulta pública deve ser ampliado e aprimorado para garantir a participação efetiva da sociedade civil e das entidades de conservação, sendo a transparência crucial para a legitimidade dos projetos. É essencial que a população local e as organizações ambientais tenham acesso a todas as informações relevantes e possam contribuir para o processo decisório. A participação pública não deve ser meramente formal, mas efetiva e influente nas decisões finais.[33]
É necessário incentivar a adoção de tecnologias e métodos de exploração que minimizem os impactos ambientais e promovam a recuperação paisagística e ecológica das áreas afetadas. As empresas envolvidas em atividades extrativas devem ser incentivadas a investir em inovações que reduzam a pegada ecológica de suas operações. Exemplos bem-sucedidos de recuperação ambiental e paisagística devem ser destacados e replicados em outras áreas afetadas pela atividade mineral.[34]
VI – Conclusão
A análise do projeto da pedreira Vale de Mós A revela um conflito significativo entre os objetivos de exploração mineral e a conservação ambiental. Enquanto a legislação e os IGT visam proteger áreas sensíveis como o Parque Natural da Arrábida, as propostas de alteração dos planos para acomodar o projeto da SECIL subvertem esses objetivos. A comparação com a Serra de Aire e Candeeiros demonstra que uma abordagem mais rigorosa na aplicação dos IGT pode efetivamente proteger os valores naturais[35].
Recomenda-se que os IGT sejam fortalecidos, que a participação pública seja ampliada e que as avaliações de impacto ambiental sejam conduzidas de forma independente e rigorosa. Somente através de uma abordagem equilibrada e sustentável será possível conciliar o desenvolvimento económico com a conservação do meio ambiente.
Peer Reviewed by:
- Lucila de Almeida, Abreu Chair in ESG Impact, Coordinator at NOVA Green Lab, Professor at NOVA School of Law.
- Catarina Mendonça, Master’s student in Litigation and Arbitration at NOVA School of Law.
- Beatriz Gomes, Project Manager at NOVA Green Lab, Master’s student in Public Regulatory Law.
Referências
Carvalho, F. P., & Santos, J. M. (2011). “Environmental impact assessment of quarrying in the Azores.” Journal of Environmental Management, 92(12), 2863-2870.
Rodrigues, A. M., & Correia, A. I. (2014). “Mitigação dos Impactos Ambientais na Exploração de Pedreiras: Estudos de Caso em Portugal.” Revista de Engenharia Ambiental, 11(2), 23-30.
Ferreira, M. P., & Oliveira, R. P. (2015). “Avaliação de Impacto Ambiental em Pedreiras: Uma Análise Comparativa de Estudos de Caso em Portugal.” Boletim da Sociedade Geológica de Portugal, 48(1), 89-104.
Moura, A. L., & Figueiredo, J. L. (2017). “Impactos ambientais da atividade de extração de rochas ornamentais em Portugal.” Geociências, 36(4), 112-123.
Pereira, H. M., & Domingos, T. (2019). “Sustentabilidade e recuperação ambiental de pedreiras em Portugal.” Ecologia e Desenvolvimento Sustentável, 25(3), 245-261.
Partido Ecologista Os Verdes. “Comentário no âmbito da consulta pública do procedimento de Avaliação de Impacte Ambiental do projeto relativo ao Novo Plano de Pedreira Vale de Mós A”. 29 de março de 2023.
SECIL. “Valorizar 2023”. Março de 2023.
Liga para a Protecção da Natureza. “Parecer à Consulta Pública do Novo Plano de Pedreira Vale de Mós A”. 29 de março de 2023.
Processo de Avaliação de Impacte Ambiental nº 1590/2022, Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo.
Processo de Avaliação de Impacte Ambiental nº 1597/2022, Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo.
“Relatório da Consulta Pública – Vale de Mós A“. Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo, 2022.
[1] Partido Ecologista Os Verdes. “Comentário no âmbito da consulta pública do procedimento de Avaliação de Impacte Ambiental do projeto relativo ao Novo Plano de Pedreira Vale de Mós A”. 29 de março de 2023, pp. 1-3.
[2] SECIL. “Valorizar 2023”. Março de 2023, p. 6
[3] Liga para a Protecção da Natureza. “Parecer à Consulta Pública do Novo Plano de Pedreira Vale de Mós A”. 29 de março de 2023, p. 1.
[4] “EIA Casal Farto”. Relatório de Impacto Ambiental, 2022, p. 10.
[5] SECIL. “Valorizar 2023”. Março de 2023, p. 6.
[6] Conhecido como Regime Jurídico de Avaliação de Impacte Ambiental.
[7] Liga para a Protecção da Natureza. “Parecer à Consulta Pública do Novo Plano de Pedreira Vale de Mós A”. 29 de março de 2023, p. 1.
[8] “DIA Casal Farto”. Declaração de Impacto Ambiental, 2022, p. 7.
[9] Partido Ecologista Os Verdes. “Comentário no âmbito da consulta pública do procedimento de Avaliação de Impacte Ambiental do projeto relativo ao Novo Plano de Pedreira Vale de Mós A”. 29 de março de 2023, pp. 1-3.
[10] Liga para a Protecção da Natureza. “Parecer à Consulta Pública do Novo Plano de Pedreira Vale de Mós A”. 29 de março de 2023, p. 1.
[11] Resolução do Conselho de Ministros (RCM) n.º 141/2005, de 23 de agosto, art. 14.º.
[12] Partido Ecologista Os Verdes. “Comentário no âmbito da consulta pública do procedimento de Avaliação de Impacte Ambiental do projeto relativo ao Novo Plano de Pedreira Vale de Mós A”. 29 de março de 2023, pp. 1-3.
[13] Liga para a Protecção da Natureza. “Parecer à Consulta Pública do Novo Plano de Pedreira Vale de Mós A”. 29 de março de 2023, p. 1.
[14] Plano de Ordenamento do Parque Natural da Arrábida (POPNA), art. 8.º.
[15] O artigo em causa lê: “Promover as acções que potenciem o encerramento das pedreiras existentes, garantindo a sua recuperação ambiental e paisagística;”
[16] Partido Ecologista Os Verdes. “Comentário no âmbito da consulta pública do procedimento de Avaliação de Impacte Ambiental do projeto relativo ao Novo Plano de Pedreira Vale de Mós A”. 29 de março de 2023, pp. 1-3.
[17] Liga para a Protecção da Natureza. “Parecer à Consulta Pública do Novo Plano de Pedreira Vale de Mós A”. 29 de março de 2023, p. 1.
[18] Carla Tomás, ‘A Cimenteira Secil Quer Alterações à Lei Para Ampliar Pedreira Na Arrábida, O Governo Diz Que Trabalhos Seriam Ilegais’ Jornal Expresso (18 abril 2023) <https://expresso.pt/sociedade/2023-03-18-A-cimenteira-Secil-quer-alteracoes-a-lei-para-ampliar-pedreira-na-Arrabida-o-Governo-diz-que-trabalhos-seriam-ilegais-9e3beb1e> acedido a 24 de abril de 2024.
[19] Plano de Ordenamento do Parque Natural da Serra de Aire e Candeeiros (POPNSAC), art. 14.º.
[20] Idem
[21] Processo de Avaliação de Impacte Ambiental nº 1590/2022, Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo.
[22] Processo de Avaliação de Impacte Ambiental nº 1597/2022, Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo.
[23] “Relatório da Consulta Pública – Vale de Mós A”. Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo, 2022, p. 4.
[24] Partido Ecologista Os Verdes. “Comentário no âmbito da consulta pública do procedimento de Avaliação de Impacte Ambiental do projeto relativo ao Novo Plano de Pedreira Vale de Mós A”. 29 de março de 2023, pp. 1-3.
[25] “Parecer LPN sobre Pedreira Vale de Mós”. Liga para a Protecção da Natureza, 2022, p. 2.
[26] Liga para a Protecção da Natureza. “Parecer à Consulta Pública do Novo Plano de Pedreira Vale de Mós A”. 29 de março de 2023, p. 5.
[27] Lei n.º 19/2014, de 14 de abril. Diário da República n.º 73/2014, Série I de 2014-04-14, art.15º e ss.
[28] Idem
[29] Lei n.º 19/2014, de 14 de abril. Diário da República n.º 73/2014, Série I de 2014-04-14, art.16º.
[30] Partido Ecologista Os Verdes. “Comentário no âmbito da consulta pública do procedimento de Avaliação de Impacte Ambiental do projeto relativo ao Novo Plano de Pedreira Vale de Mós A”. 29 de março de 2023, pp. 1-3.
[31] Liga para a Protecção da Natureza. “Parecer à Consulta Pública do Novo Plano de Pedreira Vale de Mós A”. 29 de março de 2023, p. 1.
[32] “Relatório da Consulta Pública – Vale de Mós A”. Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo, 2022, p. 4.
[33] “Parecer LPN sobre Pedreira Vale de Mós”. Liga para a Protecção da Natureza, 2022, p. 2.
[34] Partido Ecologista Os Verdes. “Comentário no âmbito da consulta pública do procedimento de Avaliação de Impacte Ambiental do projeto relativo ao Novo Plano de Pedreira Vale de Mós A”. 29 de março de 2023, pp. 1-3
[35] Liga para a Proteção da Natureza. “Parecer à Consulta Pública do Novo Plano de Pedreira Vale de Mós A”. 29 de março de 2023, p. 1.
