INTRODUÇÃO
Este estudo de caso foca-se no projeto de Melhoria das Acessibilidades Marítimas ao Porto de Setúbal, um caso bastante controverso que envolveu um debate aceso entre os diversos ‘stakeholders’. Por um lado, a aspiração pelo desenvolvimento económico da região e a criação de postos de trabalho, juntamente com a modernização e melhoria da atratividade do Porto de Setúbal, fomentaram a elaboração deste projeto. Por outro, a preocupação gritante com a questionável sustentabilidade ambiental do projeto e os riscos nefastos que este significava para a zona estuarina do Rio Sado motivaram ondas de indignação.
O presente estudo de caso segue a seguinte estrutura. A Parte I apresenta a descrição e enquadramento factual do projeto em apreço. A Parte II aborda o enquadramento jurídico e a declaração de impacte ambiental a propósito do caso em questão. A Parte III foca-se na análise crítica do processo de avaliação de impacte ambiental e do estudo de impacte ambiental realizados. Por último, a Parte IV explora possíveis recomendações com vista à não reincidência das irregularidades observadas neste contexto.
I. DESCRIÇÃO DO CASO COM ENQUADRAMENTO FACTUAL
O Porto de Setúbal distingue-se pela sua posição estratégica e vantajosa, sendo por muitos considerado um dos mais importantes pontos de comércio marítimo a nível nacional[1]. A sua localização no Estuário do Rio Sado permite o fácil acesso a navios mercantes, que estimulam o comércio internacional vital na região. No entanto, nem tudo à cerca da sua localização geográfica é ideal do ponto de vista socioeconómico: o Porto de Setúbal situa-se na Reserva Natural do Estuário do Sado (doravante referida como ‘RNES’), uma das mais importantes reservas naturais do país[2].
A RNES localiza-se nos distritos de Setúbal e Beja, e abrange os concelhos de Setúbal, Palmela, Alcácer do Sal e Grândola. Trata-se do segundo maior estuário de Portugal a seguir ao Estuário do Tejo, sendo simultaneamente uma das mais importantes zonas húmidas portuguesas em termos das comunidades de aves aquáticas que o frequentam[3]. A zona estuarina distingue-se pela sua diversidade de espécies da fauna, flora e vegetação, pelo seu clima de tipo mediterrâneo com influência marítima, e pelos vários sítios de interesse arqueológico que caraterizam o seu património cultural.
Os estuários constituem um recurso natural preciosíssimo, ao qual deve ser atribuído a devida importância, não só pelo alto nível de produtividade primária, pela diversidade de habitats naturais e pela riqueza de fauna e flora, mas também por constituírem locais de reprodução para muitas espécies, pela capacidade de produção de proteínas animais, e por suportarem numerosas cadeias alimentares. Para além do Estuário do Sado ser o habitat para mais de 200 espécies de aves, no rio também se podem encontrar inúmeras espécies de animais, peixes, e até cefalópodes. Ao nível de flora, o Sado possuí várias pradarias marítimas, fontes de alimento e abrigo de diversas espécies marítimas. Além destas menções, é crucial aludir à famosa comunidade de cerca de trinta golfinhos-roazes que vivem no Rio Sado. Esta consubstancia um dos apenas três grupos que residem permanentemente em espaço marítimo europeu[4], constituindo umas das principais atrações turísticas da região.
Neste contexto, em 1980, o Decreto-Lei n.º 430/80, de 1 de Outubro instaurou a Reserva Natural do Estuário do Sado, de acordo com o qual “o Estuário do Sado, não obstante estar afetado pela agressividade de poluentes de vária ordem, apresenta um elevado valor ecológico, científico e económico que urge defender.”[5] Neste domínio a classificação prende-se, sobretudo, com o interesse botânico e faunístico deste vasto plano de água. O decreto-lei realçou ainda que era indispensável iniciar uma gestão racional do estuário para evitar alterações que poderiam comprometer irreversivelmente as suas potencialidades biológicas. No entanto, o mesmo diploma legal conta com a seguinte ressalva: “não se pode, no entanto, ignorar a vocação do Estuário do Sado para instalação de um porto de importância nacional, pelo que haverá que considerar áreas em que essa vocação portuária prevaleça.” E assim foi.
O projeto de Melhoria das Acessibilidades Marítimas ao Porto de Setúbal foi criado em 2017 e gerido pela Administração dos Portos de Setúbal e Sesimbra, SA (doravante referida como ‘APSS’). O Projeto inseriu-se no âmbito da Estratégia para o Aumento da Competitividade da Rede de Portos Comerciais do Continente – Horizonte 2026, aprovada pela resolução do Conselho de Ministros n.º 175/2017, de 24 de Novembro[6]. Este visava adaptar o acesso marítimo nos principais terminais do porto ao aumento da dimensão dos navios utilizados nos diversos tráfegos marítimos, contribuindo desta forma para o aumento da competitividade do Porto de Setúbal. De acordo com a APSS, o presente projeto pretendia acompanhar o aumento da dimensão dos navios de Short-seal/Paramax que escalam os portos da Europa, do Mediterrâneo e da costa africana, oferecendo simultaneamente uma capacidade portuária competitiva na região, para além de gerar valor acrescentado económico pelo desenvolvimento de novos tráfegos de transbordo. Contrariar o desvio potencial deste tipo de tráfego da região para outros portos ibéricos, atraindo adicionalmente uma parte do tráfego da região, e captar novos tráfegos de trânsito com origem em Espanha foram, portanto, os principais fatores que motivaram a adoção do projeto. De acordo com a APSS, este projeto contribuiria para o desenvolvimento económico da região, para as suas gentes, para o emprego e o tecido empresarial, em suma, para o próprio país[7].
O projeto em apreço consistiu na realização de um conjunto de dragagens de aprofundamento nos canais de navegação do Porto de Setúbal. Essencialmente, a realização de dragagens no Rio Sado consistiu na remoção de areia e sedimentos do fundo do estuário, depositando-as noutras partes do rio, criando assim um canal profundo o suficiente para permitir a entrada de navios de maiores dimensões, tecnologicamente mais eficientes e integrados em linhas regulares. Embora já tivessem sido realizadas dragagens no Rio Sado, estas nunca teriam revestido um caráter tão manifestamente intensivo e evasivo.
II. ENQUADRAMENTO JURÍDICO E DECLARAÇÃO DE IMPACTE AMBIENTAL
De acordo com o Decreto-Lei n.º 151-B/2013, de 31 de outubro, que estabelece o regime jurídico da avaliação de impacte ambiental (doravante referido como ‘AIA’) dos projetos públicos e privados suscetíveis de produzirem efeitos significativos no ambiente[8], e nos termos do seu artigo 1.º/n.º 3 al. b) subalínea i), o presente projeto encontrava-se sujeito a AIA. Para este efeito, é relevante mencionar que o decreto-lei supramencionado transpôs a Diretiva n.º 2011/92/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente[9]. O procedimento de AIA teve o seu início no dia 29 de novembro de 2016. O parecer da Agência Portuguesa do Ambiente (doravante referida como ‘APA’), não só revelou que as realizações das dragagens retirariam do leito do Rio Sado quase 6,5 milhões de metros cúbicos de areia, em duas fases distintas, como divulgou que teria impactes negativos em vários dos parâmetros analisados[10]. No entanto, todos eles foram considerados potencialmente reversíveis ou minimizáveis, o que levou a uma Declaração de Impacte Ambiental (doravante referida como ‘DIA’) favorável à realização das dragagens pela sua rentabilidade económica, admitindo riscos ambientais elevados.
O estudo de impacte ambiental (doravante referido como ‘EIA’)[11] do projeto distinguiu a fase de construção da fase de exploração. Relativamente à fase de construção, concluiu que seria nesta fase que ocorreriam a maior parte dos impactes tendencialmente negativos, entre os quais destaco: a alteração dos fundos marítimos e estuários; a perda de comunidades biológicas aquáticas; a afetação da comunidade de golfinhos roazes do Estuário do Sado causada pelo ruído, que é o principal fator de perturbação desta espécie; o aumento de partículas sólidas em suspensão na água, resultando na sua turvação; a consequente erosão costeira; a destruição de património arqueológico submerso; e o impacte na sustentabilidade da indústria pesqueira local. No que respeita à fase de exploração, os impactes associados à mesma foram descritos, em termos gerais, como o prolongamento dos impactes gerados na fase de construção, presumivelmente menos acentuados. O estudo realça o facto de os impactes analisados acarretarem consequências negativas temporários, reversíveis e passíveis de minimização, embora algumas terem sido globalmente consideradas como significativas, como a perturbação da comunidade de roazes causada pelo ruído proveniente das dragagens e deposição de dragados.
Não obstante, o EIA reveste-se de uma outra cor aquando da análise dos efeitos socioeconómicos deste projeto. Nesta porção do relatório, a obsessão com o menosprezo das consequências deste empreendimento desvanece à medida que se enfatizam os seus potenciais produtos económicos. O EIA previa a criação de cerca de 60 postos de trabalho diretos, devido à realização da obra, e de cerca de 180 empregos indiretos, na fase de construção, acrescidos de uma média anual de criação de emprego de 143, atingindo o valor de mais 200 empregos, em 2040, na fase de exploração. Neste segmento, são identificados impactes positivos muito significativos associados à criação de emprego e à geração de riqueza no concelho de Setúbal resultantes da implementação do projeto, o que cativa uma análise despreocupada da listagem excessivamente extensiva de um número absurdo de medidas exaustivas de mitigação, monitorização e acompanhamento, que o sucede.
III. ANÁLISE CRÍTICA
Apesar do parecer favorável, embora (bastante) condicionado, o projeto não avançou sem escrutínio, pelo contrário, foi bastante criticado por organizações ambientais e pela comunidade setubalense. Inclusivamente, o facto de diversas associações cívicas e de defesa do ambiente terem considerado o projeto em análise um derradeiro atentado ambiental, que colocava em risco o ecossistema do Rio Sado, revelou-se um obstáculo ao início das dragagens. Tomando em consideração também as contestações da comunidade piscatória de Setúbal, a Justiça parou a realização de dragagens em várias instâncias[12]. Por exemplo, no dia 10 de dezembro de 2019, logo após o Supremo Tribunal Administrativo decidir em favor das obras, o Tribunal Fiscal de Almada aceitou uma providência cautelar interposta pela associação SOS Sado, atrasando o início das dragagens. O empreendimento foi também várias vezes discutido em plenário da Assembleia da República, contudo o Primeiro-Ministro julgou sempre não haver razões para suspender a obra em causa, visto que a “Agência Portuguesa do Ambiente autorizou que seja realizada.”[13]
Em março de 2020, o movimento cívico SOS SADO apresentou uma queixa formal à Comissão Europeia (doravante referida como ‘a Comissão’), baseando-se no facto de a implementação do projeto ocorrer nas imediações do sítio Natura 2000 Estuário do Sado e do Parque Marinho Professor Luiz Saldanha e nos seus impactes negativos no ambiente[14]. Neste contexto, várias críticas foram arremessadas aos responsáveis pela elaboração e execução do projeto, entre as quais realço, o facto deste projeto ser semelhante a uma proposta feita pela APSS em 1995, que recebeu um parecer desfavorável, no qual foram apreciados fatores não considerados no EIA atual, como o impacto negativo na pré-existente economia estuarina ou a forte suscetibilidade à sismologia. Para além disto, a consulta pública foi realizada dois anos antes do início da obra, com documentação incompleta e insuficiente. Ademais, à data em que a declaração de impacto ambiental foi emitida, no dia 27 de julho de 2017, vários documentos não tinham sido entregues à autoridade de AIA, pelo que nunca chegaram a ser submetidos ao escrutínio da consulta pública. A este propósito, destaco, em particular, que este processo de AIA resultou na aprovação de um projeto com riscos ambientais altamente prejudiciais com base num estudo de viabilidade económica que nunca foi entregue à APA para apreciação[15]. A consulta pública foi, inclusivamente, sujeita a múltiplos pedidos sucessivos de correção e substituição após o período de consulta. Adicionalmente, os locais de deposição de dragados foram substancialmente alterados nos dias anteriores ao arranque da obra, negligenciando-se, mais uma vez, todo o processo de consulta pública.
A única conclusão que se pode extrair destes dados, é que a consulta pública foi manifestamente defeituosa, dadas as irregularidades já mencionadas, e devido à fraca divulgação da mesma, o que impediu os agentes da economia regional de se pronunciarem devidamente sobre a obra, como as associações de pesca, que nem foram convidadas a manifestarem-se. Face à queixa apresentada, a Comissão instaurou, efetivamente, um processo por infração contra Portugal, devido à insuficiência das listas de sítios de importância comunitária propostos, no âmbito da Diretiva 92/43/CEE (Diretiva Habitats), realçando a necessidade urgente de alargar o SIC Estuário do Sado[16]. Desta forma, a Comissão instou Portugal a assegurar uma proteção adequada dos habitats e das espécies de interesse da EU através da designação de sítios Natura 2000, tal como exigido pela legislação europeia, designadamente a Diretiva Habitats e a Diretiva Aves[17]. Ademais, outro processo por infração foi instaurado pela Comissão contra Portugal devido à transposição incorreta da Diretiva 2011/92/EU[18], previamente mencionada. Ambos os processos estão hoje em curso.
IV. RECOMENDAÇÕES
Como recomendações ao processo de AIA pertinentes a este estudo de caso concreto, considero relevante, primeiramente, que se exija aos órgãos da administração pública portuguesa, um escrutínio premente e contínuo relativo ao cumprimento atento do Direito Europeu durante todo o processo. É absolutamente desastroso que o Estado português não acate com o devido respeito todas as orientações emanadas de Bruxelas, nomeadamente o desrespeito reiterado pelas autoridades portuguesas no que respeita à omissão de designação de uma lista compreensiva de sítios Natura 2000, tal como exigido pelas Diretivas Habitats e pela Diretiva Aves, já previamente referidas. Ambas a insuficiência e a falta de abrangência de Sítios de Importância Comunitária, são fatores exacerbantes de injustiças ambientais que comprometem a conservação e restabelecimento dos habitats naturais e da flora e fauna selvagem no território nacional. De modo a desenvolver-se uma rede europeia Natura 2000 coerente, é imperativo que os sítios propostos abranjam adequadamente os vários tipos de habitats e espécies que necessitam de proteção. Tal como destaca a Comissão no processo de infração que instaurou contra Portugal “o pacto ecológico europeu e a Estratégia de Biodiversidade para 2030 indicam que é crucial para a EU travar a perda de biodiversidade”, o que nunca será alcançado com a atuação penosa de Portugal nesta vertente, da qual a falta do alargamento da SIC Estuário do Sado é exemplo.
Em segundo lugar, pretendo também realçar a necessidade imperiosa de se proceder à transposição correta da Decreto-Lei n.º 151-B/2013, de 31 de outubro, pois a legislação portuguesa, ao contrário da Diretiva Habitats, permite ter em conta medidas de compensação dos danos que se prevê sejam causados pelo projeto, ao determinar se um projeto tem um efeito significativo nos sítios Natura 2000, para além de medidas de atenuação[19]. Logicamente, permitir a inclusão de medidas compensatórias durante a avaliação de impacte ambiental de um projeto compromete a mesma. Caso a primeira medida recomendada seja recebida, mas esta segunda recomendação não, voltaremos à estaca zero. A este propósito, é relevante mencionar que a Comissão iniciou, este mês, um outro processo de infração contra Portugal pela não transposição correta da Diretiva Habitats, relativamente a este preciso ponto[20].
Em terceiro lugar, considero importantíssimo que sejam implementados novos mecanismos que assegurem, não só uma transparência dos processos de AIA bastante e suficiente, mas também que seja atribuída a devida valorização à fase de Consulta Pública. Tal como resulta do artigo 66.º/n.º 2 da Constituição da República Portuguesa, a participação dos cidadãos e a informação em matéria de ambiente são condições inerentes à salvaguarda do direito ao ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado, e ao dever de o defender. Neste ponto de vista, era essencial ter sido realizada uma consulta pública idónea à produção de uma decisão informada por parte dos cidadãos, o que foi impossibilitado pelos motivos já explicados. Quando esta fase do processo é posta em causa, e não é permitido ao público a formação de uma escolha livre, séria e esclarecida, o envolvimento dos interessados no processo perde todo o seu valor. Nestes casos, não é legítimo permitir que o processo siga os seus trâmites normais. É, por isso, fundamental corrigir as falhas da consulta pública para que, em projetos como o analisado, ser possível perceber de antemão, se a continuação do mesmo significaria o aumento da competitividade do Porto de Setúbal, admitindo-se perdas irreversíveis tanto no ambiente, como na pesca e no turismo da região.
CONCLUSÃO
Em suma, as opiniões relativas à atuação da APSS no âmbito do projeto analisado, cuja fase inicial foi concluída no fim de 2020, estão, ainda hoje, longe de serem unânimes. Por um lado, Carlos Correia, o atual presidente do Conselho de Administração da APSS, afirma que certas “evidências científicas e factos (…) desmentem todos aqueles que, de forma pouco sustentada e leviana, tentaram manipular a opinião pública contra o processo de dragagens”[21]. Por outro, é impossível ignorar os relatos de arrojamentos de cetáceos e morte de lontras e aves na área de intervenção da draga, tal como o incidente do alastramento de lamas cinzentoescuras no Estuário do Rio, que soterrou uma larga extensão de pradarias marinhas[22]. O que deve ser encarado como unânime, é o facto de haver uma séria falta de compromisso do Estado Português relativamente à implementação honesta e consciente de um processo de AIA leal ao ideal europeu e aos princípios que regem a disciplina de Regulação e Risco Ambiental, sendo que o regime atual torna suscetível a ocorrência das irregularidades verificadas no projeto de Melhoria das Acessibilidades Marítimas ao Porto de Setúbal.
[1] Administração dos Portos de Setúbal e Sesimbra, ‘Porto de Setúbal’ (2024) https://www.portodesetubal.pt/setubal/pagina/20/porto-de-setubal.
[2] Setúbal Ambiente, ‘Reserva Natural do Estuário do Sado’ (2024) https://www.setubalambiente.pt/tema/arrabida-e-estuariodo-sado/reserva-natural-do-estuario-do-sado/.
[3] Setúbal Ambiente, ‘Descrição e Classificação’ (2024) https://www.setubalambiente.pt/descricao-e-classificacao/.
[4] Sado Arrábida, ‘Os Golfinhos do Sado’ (2024) https://sadoarrabida.pt/os-golfinhos-do-sado/.
[5] Decreto-Lei n.º 430/80, de 1 de outubro, https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/decreto-lei/430-1980-461616.
[6] Resolução do Conselho de Ministros n.º 175/2017, de 24 de novembro, https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/resolucaoconselho-ministros/175-2017-114248655.
[7] Porto de Setúbal, ‘Sobre’ (2024) https://old.portodesetubal.pt/melhoriaacessosmaritimos/public/index.php/sobre
[8] Decreto-Lei n.º 151-B/2013, de 31 de outubro, https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/decreto-lei/151-b-2013-513863.
[9] Diretiva n.º 2011/92/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente, [2011] OJ L26/1, https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/PT/TXT/?uri=CELEX%3A32011L0092.
[10] Agência Portuguesa do Ambiente, ‘Declaração de Impacte Ambiental’ https://siaia.apambiente.pt/AIA1.aspx?ID=2942.
[11 ]Ibid.
[12] Publico, ‘Justiça volta a parar dragagens no Sado’ (10 dezembro 2019) https://www.publico.pt/2019/12/10/local/noticia/dragagens-sado-arrancam-quartafeira-forte-contestacao-1896876.
[13] ibid.
[14] SOS Sado, ‘Queixa apresentada à Comissão Europeia’ disponível em https://sossado.pt.
[15] Rita Pereira Carvalho, ‘Dragagens no Sado. As irregularidades ignoradas’ Jornal i (9 outubro 2019) https://ionline.sapo.pt/2019/10/09/dragagens-no-sado-as-irregularidades-ignoradas/.
[16] Comissão Europeia, ‘Comissão Europeia insta Portugal a concluir a Rede Natura’ (15 julho 2022) https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/PT/inf_22_2548.
[17] Diretiva 2009/147/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de novembro de 2009, relativa à conservação das aves selvagens [2009] OJ L20/7 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=celex%3A32009L0147 e Diretiva 92/43/CEE do Conselho de 21 de maio de 1992 relativa à conservação dos habitats naturais e da fauna e flora selvagens [1992] OJ L206/7 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=celex%3A31992L0043.
[18] Diretiva n.º 2011/92/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente, [2011] OJ L26/1, https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/PT/TXT/?uri=CELEX%3A32011L0092.
[19] Decreto-Lei n.º 151-B/2013, de 31 de outubro, art 21.º, n.º 3.
[20] Comissão Europeia, ‘A Comissão insta Portugal a avaliar corretamente os projetos suscetíveis de ter um impacto significativo nos sítios da rede Natura 2000’ (Comissão Europeia, 18 junho 2024) https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pt/inf_24_2422.
[21] Francisco Alves Rito, ‘APSS diz que as evidências científicas confirmam o que diziam os estudos ambientais sobre as dragagens e atira que este caso devia ficar de exemplo para outras obras polémicas’ O Setubalense (Setúbal, 5 julho 2023) https://osetubalense.com/local/setubal/carlos-correia-os-factos-desmentem-os-que-tentaram-manipular-a-opiniaopublica-contra-as-dragagens/.
[22] Cristina Rodrigues, ‘Há lamas no Sado’ O Setubalense (24 março 2023) https://osetubalense.com/opiniao/ha-lamas-no-sado/.
Peer-Reviewed by:
- Lucila de Almeida, Abreu Chair in ESG Impact, Professor at NOVA School of Law, NOVA Green Lab Coordinator.
Peer Reviewed by:
- Lucila de Almeida, Abreu Chair in ESG Impact, Coordinator at NOVA Green Lab, Professor at NOVA School of Law.
- Beatriz Gomes, Project Manager at NOVA Green Lab, Master’s student in Public Regulatory Law.
